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战略新兴产业需警惕地方政府跑马圈地

2018-10-11 21:30:04

中国投资咨询网讯 当前,战略性新兴产业因被赋予调整产业结构、转变发展方式的使命而备受追捧,在我国已经是遍地开花。出于对战略性和新兴两大基本属性的考虑,政府必然要在战略性新兴产业发展中有所作为,这是毫无疑问的。但是,在市场经济的环境下,政府如何“为”以及“为”到何种程度却值得进一步商榷。妥善处理政府与市场的关系,成为我国战略性新兴产业良性发展的一个关键问题。

地方政府的热情与冲动

在我国,中央政府的政策导向是全国产业发展的风向标。自2009年9月国务院召开三次战略性新兴产业发展座谈会起,战略性新兴产业就迅速进入了相关部委、地方政府的视野,尤其是新能源产业几乎成为“大众宠儿”,占据了首要位置,被注入了极大的热情。许多地方政府加速推出发展规划,密集出台各项扶持政策。

例如,2009年12月,江西省出台了个省级战略性新兴产业规划,确定了十大战略性新兴产业,其中包括光伏、风能核电、新能源汽车及动力电池、航空制造、半导体照明、金属新材料、非金属新材料、生物、绿色食品、文化及创意等。

2010年2月,辽宁省提出了依托传统产业转型开发新领域的新兴产业发展规划——《辽宁省新兴产业指导目录》,选定先进装备制造业、新能源产业、新材料产业、新医药产业、信息产业、节能环保产业、海洋产业、生物育种产业和高技术服务业等九大类。

3月,山东省正式发布关于促进新材料、新医药、新信息产业加快发展若干政策的通知,提出使战略性新兴产业年均增幅在20%以上的目标。

4月,湖北省提出了“战略性新兴产业主要技术领域目录”,表明将重点发展新能源、节能环保、电动汽车、新材料、生物医药、信息产业等六大战略性新兴产业。

除此之外,湖南省战略性新兴产业发展总体规划和产业专项规划即将出炉,广东省已开展创建“战略性新兴产业基地”工作。据悉,到目前为止,全国大部分省市都已经基本完成了相关的调研和规划。

战略性新兴产业被称作“下一个四万亿”投资刺激计划,在后金融危机时代被寄予了救市的厚望,这已是不争的事实。然而,必须注意的是,若不从整体加以规范,任由各地一拥而上,会酿成严重的后果。在这股热潮中,有的地方政府能够保持冷静的态度,在项目上马之前进行科学论证;但也不乏一些地方政府未经充分论证,仅凭一时冲动就推动项目开展,结果是造成重复建设和产能过剩,给整个产业的良性发展带来了阻碍。

中央政府已意识到这个问题。2009年8月,工业和信息化部运行监测协调局联合中国社科院工业经济研究所发布《2009年中国工业经济运行夏季报告》,明确指出太阳能、风能等新兴产业重复建设、无序上马的问题不容忽视。2009年9月,国务院同意了国家发改委等部门提出的《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》,认为风电设备、多晶硅等新兴产业出现了重复建设倾向,一些地区违法、违规审批,未批先建、边批边建现象又有所抬头。

整体来看,当前我国战略性新兴产业仍处于无序发展的状态,这并不奇怪。时至今日,中央层面的新兴产业规划尚未推出,地方层面的新兴产业规划已争相出台,这种状况容易造成中央与地方之间的脱节、地方与地方之间的重复。响应中央的号召没有错,但若只是出于跟风,进行“跑马圈地”,将其当成政绩工程来做,就沦为一场作秀,起不到真正的振兴经济的作用。特别是有的地方只注重引入现成的项目,很少培育自主型项目,这不利于技术自主创新和产业的长远发展。

因此,在发展战略性新兴产业时,地方政府不能急于求成,要在把握世界战略性新兴产业发展趋势的基础上,尊重产业发展的客观规律,综合考虑自身的资源特征、产业特征、区域特征,明确战略定位,切忌盲目借鉴。

一句话,在发展战略性新兴产业时,地方政府既不能无所作为,又不能过分干预;既要有热情,还要经过科学的论证;既要结合当地的实际情况,也要具备全国一盘棋的思想。

政府与市场各归其位

目前,已有不少专家指出,发展新兴产业离不开政府扶持,但要真正成长为战略性新兴产业,必须坚持市场主导的方向。因此,我国发展战略性新兴产业,需要正确处理政府与市场之间的关系,两者均要有一个明确的定位,并在彼此之间形成高效的配合,才能实现良性发展。

2010年5月12日,国家海洋局发布《中国海洋发展报告2010》,就指出市场运作机制不灵活成为海洋产业发展一个不小的瓶颈。未来发展战略性新兴产业,我国应尽量减少政府的直接干预,积极发挥市场自主调节、自由选择、充分竞争、优胜劣汰的作用,以形成完备的市场运作机制。

一是供求机制。发展战略性新兴产业需要转变观念,形成需求拉动产业发展的格局。我国倾向于运用产业政策和微观经济政策,从“供给”的角度来促进产业发展,但需求是产业发展的、根本驱动力。需要注意的是,由于战略性新兴产业机会大,容易滋生寻租者,出现特权买卖,不按真正的市场机制进行运作,就会扭曲供求机制。

二是竞争机制。发展战略性新兴产业需要建立公平竞争的市场环境。当前,国有企业在人才、技术方面具有优势,应成为战略性新兴产业发展的主体,但这并不意味着国有企业占有垄断地位。2010年4月6日,国务院下发《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》,明确我国将修订《外商投资产业指导目录》,扩大开放领域,鼓励外资投向高端制造业、新能源和节能环保等战略性新兴产业。2010年5月7日,国务院又发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,明确指出,鼓励和引导民营企业发展战略性新兴产业。对这些不同类型的投资主体,政府应同等对待,使它们在同一个平台上充分竞争。

三是价格机制。发展战略性新兴产业,需要在竞争机制的基础上形成合理的价格机制,防止因垄断而造成的价格扭曲。价格机制的形成对于战略性新兴产业的发展具有事半功倍的效果。例如,在节能环保领域,美国通过排放权交易,2005年实现了二氧化硫的排放减少了一半,节省费用超过1000亿美元,这不是靠行政命令,而是通过价格机制调整,借助于市场之手来发展新兴产业。当然,需要注意的是,价格机制要发挥自身的效力,是通过利益分配机制作用的。

四是风险机制。发展战略性新兴产业需要注意风险防范。由于该领域技术创新的复杂性、艰巨性、长期性,相关企业和机构所需要的投入成本和风险程度都在增大,这就迫切需要新的风险机制的分担,包括进一步完善创业及投资风险机制、科技成果转化风险机制等。

政府该怎么“作为”?

呼吁发挥市场机制作用,也不是说政府完全“撒手不管”。从国际经验看,政府对战略性新兴产业的推动作用无可比拟。关键是清晰政府发挥作用的定位。

例如,巴西在发展乙醇燃料时,政府发挥了非常主动的作用,通过补贴、设置配额,推动产业发展;韩国在推动绿色新政时,就是由政府在早期给予法律、政策、资金等多方面的有力扶持,才破解了技术推广缓慢的瓶颈;美国政府采取各项措施,鼓励组建公私合营企业探索清洁煤技术的商业化模式,推动民间资本参与技术研发和利用,借此提高美国的创新活力。

但是,政府在推动战略性新兴产业发展时,必须明确自身的定位,才能有效地促进产业的快速发展。如若不然,则会阻碍产业的发展,甚至可能使其走上弯路,起到相反的作用。例如,日本通过制定和实施大型科研计划、建立政府与民间合作开发的体制、采取适当的财政金融政策等措施促进了产业的快速发展,但也因错选了技术发展方向而贻误了有关产业的发展时机。

我国应借鉴国外的经验教训,通过建立完善的机制来发挥政府的重要作用。

一是引导机制。发展战略性新兴产业需要政府进行前期的培育引导。由于技术方向选择难度大、投资回收期长、风险相对较高,一般企业都不敢贸然对新兴产业进行投入。在此情况下,政府必须扮演先行者的角色,拿出一定的财政资金进行前期培育,进而推动社会资本特别是风险资本进入,形成多渠道的投融资体系。

二是协调机制。发展战略性新兴产业需要政府进行总体的利益协调。由于涉及多技术、多业务、多部门和多地区的分工协作,价值链分布交错而伸长,战略性新兴产业内部的利益之争正悄然升温。例如,两大部委围绕“生物育种”项目的审批权归属产生了意见分歧,双方都认为该职权属于自己。

另外,我国产学研脱节的问题长期没有得到有效解决,相关机构之间的利益格局错综复杂,壁垒林立;另外,国有企业和民营企业也受到不平等的待遇。这都需要政府做好仲裁者的角色,完善协调机制,理顺部门、地区、行业之间的关系,减少不同利益集团之间的摩擦和矛盾。

三是激励机制。发展战略性新兴产业关键的是要掌握关键技术,并将之成功地进行商业化应用,这就需要政府为创新提供各种有利条件,发挥激励的作用。如实施科研人员技术入股、研发人员持股、知识产权归属等激励措施,既要对产生重大技术突破的个人和团体予以物质和精神的奖励,也要对提出新的商业模式、盈利模式和组织模式的个人和团体予以奖励。

四是约束机制。发展战略性新兴产业需要政府设立严格的市场准入条件。由于受诸多因素的影响,不少新兴产业在相当长时间内的市场容量是有限的,不是任何一个企业随便就能够进入的,如果不加约束,任由企业一哄而上,不仅资金被分散利用,不利于产业整体水平的提升,而且还有可能在新兴产业领域里出现新一轮产能过剩。例如,关于新能源汽车,国内已有40多家整车公司宣布成功研制纯电动轿车,数量远超过日本和美国,但其商业化之路还很长。因此,政府需要强化定性指标和定量指标的双重约束作用,发挥“看得见的手”的调控作用。

除此之外,政府还需要在两方面发挥作用。一是战略性新兴产业发展需要各类技术支撑,尽管政府不是技术研发的主体,不需要关心过多的技术细节,但基础研究、关键技术研究和共性研究等,还是需要由政府投入一定的资金来组织有关机构进行攻关。

二是由于战略性新兴产业在我国兴起的时间较短,国内还没有形成一个全面的认识,也需要政府组织有关机构进行软科学研究,对战略性新兴产业的概念、内涵、原则、产业布局、关键技术、制度设计、综合评价等进行深入的探讨,并及时将相关研究成果公之于众,以帮助企业进行决策。只有将一“硬”一“软”相结合,政府才能发挥出的推动作用。

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